1. Apresentação
O Instituto para Valorização da Educação e da Pesquisa no Estado de São Paulo – IVEPESP acompanha com atenção a entrada em vigor da nova Lei Geral do Licenciamento Ambiental e os debates públicos que a cercam.
Diante da relevância econômica, social, ambiental e institucional do tema, o IVEPESP considera indispensável que a discussão seja conduzida de forma técnica, equilibrada, baseada em evidências e livre de simplificações ideológicas.
O licenciamento ambiental constitui um dos principais instrumentos da política ambiental brasileira. Sua finalidade não é impedir o desenvolvimento econômico, mas assegurar que empreendimentos e atividades potencialmente causadores de impactos sejam planejados, avaliados e executados com responsabilidade, previsibilidade regulatória e proteção do interesse público.
2. Resumo executivo
O principal gargalo histórico do licenciamento ambiental brasileiro não se encontra apenas na legislação, mas sobretudo na limitada capacidade institucional dos órgãos ambientais.
Entre os problemas recorrentes, destacam-se:
- insuficiência de quadros técnicos;
- elevada rotatividade das equipes;
- acúmulo de processos;
- fragmentação administrativa;
- sobreposição de competências;
- ausência de padronização de procedimentos;
- baixa integração entre órgãos públicos;
- falta de metas institucionais vinculadas à capacidade real de análise;
- insuficiência de recursos tecnológicos e gerenciais.
A modernização do licenciamento ambiental deve, portanto, priorizar o fortalecimento dos órgãos ambientais, a melhoria da gestão pública, a classificação dos empreendimentos por nível de risco, a transparência da capacidade instalada e a definição de prazos compatíveis com a complexidade de cada processo.
A inteligência artificial poderá contribuir para a eficiência administrativa, especialmente na triagem documental, na gestão de filas, na identificação de inconsistências e no monitoramento de prazos. Entretanto, sua utilização deverá ser auditável, explicável e submetida ao controle humano qualificado, sem delegação automática do poder decisório.
O IVEPESP manifesta preocupação com medidas que possam deslocar o licenciamento de um modelo preventivo para um sistema predominantemente corretivo, ampliar excessivamente hipóteses de autodeclaração, reduzir estudos de impacto ambiental ou aumentar a discricionariedade política sobre decisões que deveriam permanecer essencialmente técnicas.
3. O licenciamento ambiental como instrumento preventivo
O artigo 225 da Constituição Federal estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, atribuindo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Nesse contexto, o licenciamento ambiental possui natureza essencialmente técnico-preventiva.
Sua função é avaliar antecipadamente os potenciais impactos de empreendimentos e atividades, estabelecer medidas de prevenção, mitigação e compensação e assegurar que decisões econômicas sejam compatíveis com a proteção ambiental e com o interesse coletivo.
O licenciamento não deve ser compreendido como obstáculo burocrático ao desenvolvimento. Quando realizado com competência técnica, transparência, previsibilidade e prazos adequados, ele contribui para:
- reduzir riscos ambientais e sociais;
- evitar acidentes e danos de grande magnitude;
- conferir maior segurança aos investidores;
- diminuir conflitos entre empreendedores, comunidades e órgãos públicos;
- reduzir a judicialização;
- promover o planejamento territorial;
- assegurar maior estabilidade regulatória.
A proteção ambiental e o desenvolvimento econômico não devem ser tratados como objetivos incompatíveis. Ao contrário, instituições públicas eficientes e regras previsíveis constituem condições fundamentais para investimentos sustentáveis e de longo prazo.
4. Os principais gargalos do sistema brasileiro
A experiência acumulada demonstra que muitos dos atrasos e conflitos associados ao licenciamento ambiental decorrem menos da existência de normas protetivas e mais de problemas estruturais de gestão e capacidade institucional.
Entre os principais gargalos, podem ser mencionados:
4.1 Insuficiência de quadros técnicos
Diversos órgãos ambientais operam com número reduzido de servidores, carência de especialistas e dificuldades para formar equipes multidisciplinares compatíveis com a complexidade dos empreendimentos analisados.
O licenciamento de grandes obras pode exigir profissionais de diferentes áreas, como:
- engenharia;
- geologia;
- biologia;
- ecologia;
- hidrologia;
- saúde pública;
- sociologia;
- economia;
- planejamento urbano;
- patrimônio histórico;
- análise de riscos.
Quando essas competências não estão disponíveis, os processos tornam-se mais lentos, sujeitos a retrabalho e dependentes de manifestações sucessivas de diferentes instituições.
4.2 Rotatividade e perda de conhecimento institucional
A elevada rotatividade das equipes compromete a continuidade dos processos e provoca perda de memória técnica.
Mudanças frequentes de profissionais responsáveis pela análise podem gerar:
- repetição de exigências;
- adoção de interpretações divergentes;
- necessidade de reavaliação de documentos;
- descontinuidade de entendimentos técnicos;
- aumento do tempo de tramitação.
4.3 Fragmentação administrativa
O licenciamento ambiental pode envolver órgãos federais, estaduais, municipais e instituições responsáveis por patrimônio histórico, recursos hídricos, comunidades tradicionais, povos indígenas, saúde pública e ordenamento territorial.
A falta de coordenação entre essas estruturas amplia a complexidade administrativa e favorece a sobreposição de competências.
4.4 Falta de padronização
A inexistência de procedimentos suficientemente padronizados gera insegurança tanto para o setor público quanto para os empreendedores.
Exigências documentais distintas, critérios pouco claros e interpretações variáveis dificultam o planejamento dos investimentos e aumentam a probabilidade de contestação administrativa ou judicial.
4.5 Ausência de metas associadas à capacidade instalada
A definição de prazos legais, por si só, não resolve o problema quando os órgãos ambientais não possuem recursos humanos e tecnológicos compatíveis com o volume de processos recebidos.
Prazos desconectados da capacidade real podem produzir dois efeitos igualmente indesejáveis:
- descumprimento sistemático dos prazos, ampliando a insegurança jurídica; ou
- realização de análises superficiais, com redução do rigor técnico.
5. Tempo de tramitação e previsibilidade
Dados técnicos frequentemente utilizados no debate público indicam que processos de licenciamento ambiental de maior complexidade podem demandar entre dois e três anos para conclusão.
Em situações extremas, os procedimentos podem ultrapassar cinco ou até sete anos.
No âmbito federal, há referências a prazos médios da ordem de 30 a 36 meses. Em processos estaduais, os tempos observados situam-se frequentemente entre 24 e 30 meses, embora exista grande variação conforme o tipo de empreendimento, a qualidade dos estudos apresentados, a estrutura do órgão licenciador e a existência de conflitos territoriais ou institucionais.
A duração excessiva dos processos produz consequências negativas para todos os envolvidos.
Para o empreendedor, gera:
- aumento de custos;
- dificuldade de planejamento;
- perda de oportunidades;
- insegurança sobre a viabilidade dos investimentos.
Para o poder público, provoca:
- acúmulo de processos;
- desgaste institucional;
- aumento da judicialização;
- perda de credibilidade.
Para a sociedade, pode resultar em:
- atraso de obras necessárias;
- aumento dos custos públicos;
- prolongamento de conflitos;
- ausência de respostas adequadas sobre riscos ambientais.
A solução, entretanto, não deve ser a eliminação indiscriminada de etapas técnicas, mas a melhoria da eficiência administrativa.
6. Experiências internacionais e capacidade institucional
Em países integrantes da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, a modernização do licenciamento e da avaliação ambiental tende a concentrar-se em quatro dimensões principais:
- classificação proporcional ao risco;
- clareza e padronização de critérios;
- capacidade técnica dos órgãos responsáveis;
- previsibilidade dos prazos.
O foco não se limita à flexibilização normativa. A eficiência depende da existência de equipes suficientes, procedimentos transparentes, bases de dados integradas, coordenação institucional e mecanismos de controle de qualidade.
Essa comparação reforça um ponto central: a morosidade do licenciamento brasileiro está fortemente associada a problemas de governança e gestão pública.
A resposta estrutural deve concentrar-se no fortalecimento institucional, e não apenas na redução de filtros técnicos preventivos.
7. Proposta de modernização institucional
O IVEPESP propõe que a modernização do licenciamento ambiental seja orientada por um modelo que vincule prazos, exigências e procedimentos à capacidade técnica real dos órgãos licenciadores e ao risco ambiental de cada empreendimento.
7.1 Classificação por nível de risco ambiental
Os empreendimentos devem ser classificados de acordo com seu potencial de impacto, considerando critérios técnicos objetivos.
Projetos de baixo risco não devem ser submetidos aos mesmos procedimentos aplicáveis a empreendimentos de grande impacto ambiental.
A proporcionalidade permite concentrar recursos humanos e técnicos nos casos mais complexos, sem eliminar a responsabilidade ambiental.
7.2 Declaração pública da capacidade instalada
Os órgãos ambientais deveriam divulgar periodicamente informações como:
- número de servidores e especialistas disponíveis;
- áreas técnicas cobertas;
- quantidade de processos em análise;
- volume máximo de processos compatível com a estrutura existente;
- tempo médio de análise por categoria de empreendimento;
- principais gargalos institucionais;
- taxa de processos devolvidos por documentação incompleta.
Essa transparência permitiria distinguir atrasos provocados por deficiência administrativa daqueles decorrentes da complexidade técnica ou da baixa qualidade dos estudos apresentados.
7.3 Prazos vinculados à complexidade e à capacidade
Os prazos devem ser realistas, diferenciados e compatíveis com:
- o grau de risco ambiental;
- a complexidade do empreendimento;
- a necessidade de consultas públicas;
- o número de órgãos envolvidos;
- a qualidade da documentação apresentada;
- a capacidade instalada do órgão licenciador.
Prazos uniformes e genéricos podem criar a aparência de eficiência, mas não garantem qualidade decisória.
7.4 Padronização e integração
A modernização também deve incluir:
- protocolos nacionais mínimos;
- checklists padronizados;
- integração de bases de dados;
- interoperabilidade entre órgãos;
- definição clara de competências;
- acompanhamento eletrônico dos processos;
- divulgação transparente das etapas de análise;
- adoção de indicadores de desempenho.
7.5 Fortalecimento das equipes
A eficiência administrativa depende diretamente da valorização e da estabilidade das equipes técnicas.
É necessário investir em:
- concursos e recomposição de quadros;
- formação continuada;
- carreiras especializadas;
- infraestrutura tecnológica;
- contratação de competências específicas;
- preservação da memória institucional;
- mecanismos de avaliação e controle de qualidade.
8. Inteligência artificial como instrumento de apoio
A adoção criteriosa de inteligência artificial pode contribuir para o aperfeiçoamento do licenciamento ambiental, especialmente em tarefas administrativas, documentais e de apoio à governança.
A IA não deve substituir a análise técnica nem a decisão administrativa. Sua função deve ser auxiliar profissionais qualificados, aumentar a capacidade de processamento de informações e reduzir falhas operacionais.
Entre as aplicações possíveis, destacam-se:
8.1 Triagem inicial por nível de risco
Sistemas computacionais podem apoiar a classificação inicial dos empreendimentos, considerando informações previamente definidas, como localização, porte, setor econômico, proximidade de áreas protegidas e potencial de impacto.
Essa triagem poderá auxiliar na priorização dos processos e na distribuição proporcional do trabalho técnico.
8.2 Padronização de documentos e checklists
A IA pode contribuir para verificar:
- ausência de documentos obrigatórios;
- preenchimento incompleto de formulários;
- inconsistências cadastrais;
- incompatibilidades entre diferentes partes dos estudos;
- descumprimento de requisitos formais.
Essa aplicação poderá reduzir retrabalho e acelerar a preparação dos processos para a análise técnica propriamente dita.
8.3 Gestão de filas e monitoramento de prazos
Ferramentas de inteligência artificial podem apoiar a identificação de gargalos, estimar o tempo provável de análise e auxiliar gestores na distribuição de processos entre as equipes.
Também podem ser utilizadas para produzir indicadores de desempenho e alertar sobre processos paralisados ou próximos do vencimento de prazos administrativos.
8.4 Identificação de inconsistências e lacunas
A análise automatizada de documentos pode auxiliar na detecção de:
- dados contraditórios;
- ausência de informações relevantes;
- referências desatualizadas;
- mapas incompatíveis;
- lacunas em estudos ambientais;
- divergências entre o projeto apresentado e as medidas de mitigação propostas.
A identificação automatizada de possíveis problemas não deve representar conclusão definitiva, mas sinalização para revisão por especialistas.
8.5 Condições para uso responsável
Para preservar a segurança jurídica, a precaução e a integridade decisória, os sistemas utilizados deverão ser:
- auditáveis;
- explicáveis;
- transparentes;
- documentados;
- submetidos a testes periódicos;
- supervisionados por profissionais qualificados;
- protegidos contra vieses e manipulações;
- baseados em critérios técnicos previamente definidos.
Deve ser expressamente vedada a delegação automática do poder decisório a sistemas de inteligência artificial.
A decisão final deve permanecer sob responsabilidade da autoridade pública competente, com identificação dos fundamentos técnicos, jurídicos e administrativos utilizados.
9. Preocupações com a nova legislação
O IVEPESP manifesta preocupação com dispositivos da nova legislação que, ao buscar acelerar procedimentos, podem deslocar o eixo do licenciamento de um modelo preventivo para um sistema predominantemente corretivo.
Entre os principais pontos de atenção estão:
- ampliação das hipóteses de autodeclaração;
- redução da exigência de estudos aprofundados;
- diminuição de controles prévios;
- fragmentação das regras entre entes federativos;
- ampliação da discricionariedade política;
- possibilidade de enfraquecimento da autonomia técnica dos órgãos ambientais.
Essas medidas podem produzir ganhos aparentes de curto prazo, mas ampliar riscos ambientais, econômicos e jurídicos no médio e no longo prazo.
A simplificação de procedimentos pode ser legítima para atividades de baixo risco, desde que baseada em critérios objetivos e acompanhada de fiscalização adequada.
Entretanto, mecanismos simplificados não devem ser utilizados para empreendimentos com elevado potencial de impacto ambiental ou social.
10. Licença Ambiental Especial
Especial atenção deve ser dedicada à criação da Licença Ambiental Especial – LAE, aplicável a empreendimentos considerados estratégicos.
A definição de um empreendimento como estratégico não pode depender exclusivamente de decisão política.
A ausência de critérios técnicos objetivos pode:
- comprometer a isonomia entre empreendedores;
- criar tratamentos regulatórios diferenciados;
- ampliar a pressão política sobre as equipes técnicas;
- enfraquecer a autonomia dos órgãos ambientais;
- aumentar a judicialização;
- gerar insegurança para investidores e comunidades.
O interesse estratégico de um empreendimento não elimina seus riscos ambientais.
Projetos relevantes para infraestrutura, energia, mineração, transportes ou desenvolvimento regional devem ser analisados com prioridade e eficiência, mas não com redução indevida das salvaguardas técnicas.
Prioridade administrativa não deve ser confundida com flexibilização ambiental.
11. Tragédias ambientais e governança do risco
As tragédias socioambientais ocorridas em Mariana e Brumadinho demonstram que a existência formal de normas não é suficiente para impedir grandes desastres.
Esses episódios evidenciam a importância de:
- fiscalização contínua;
- controle independente;
- monitoramento técnico;
- transparência;
- responsabilização;
- planos de emergência efetivos;
- governança corporativa;
- comunicação de riscos;
- capacidade de resposta do poder público.
Os danos provocados por grandes acidentes ambientais recaem sobre trabalhadores, comunidades, municípios, ecossistemas e sobre toda a sociedade.
Além das perdas humanas e ambientais, tais eventos produzem elevados custos econômicos, judiciais e reputacionais.
Enfraquecer a capacidade técnica do Estado não acelera o desenvolvimento. Apenas transfere riscos e posterga custos que poderão se tornar muito superiores aos benefícios inicialmente esperados.
12. Segurança jurídica e controle constitucional
Dispositivos centrais da nova legislação são objeto de questionamentos no Supremo Tribunal Federal, por meio de Ações Diretas de Inconstitucionalidade.
As controvérsias envolvem, entre outros aspectos, a compatibilidade da nova lei com princípios constitucionais relacionados à:
- precaução;
- prevenção;
- vedação ao retrocesso ambiental;
- proteção intergeracional;
- participação social;
- repartição de competências;
- responsabilidade do poder público na proteção do meio ambiente.
A existência dessas controvérsias reforça a necessidade de prudência institucional.
A segurança jurídica não decorre apenas da aprovação de uma lei. Depende também de sua compatibilidade com a Constituição, da clareza de seus dispositivos, da capacidade de implementação e da confiança dos diferentes atores nas instituições responsáveis.
Uma legislação que produza interpretações conflitantes, amplie excessivamente a discricionariedade ou reduza controles técnicos poderá aumentar, e não diminuir, a judicialização.
13. Recomendações do IVEPESP
O IVEPESP recomenda que a modernização do licenciamento ambiental brasileiro contemple as seguintes medidas:
- Classificação dos empreendimentos exclusivamente por critérios técnicos de risco ambiental.
- Fortalecimento dos quadros técnicos dos órgãos ambientais, com recomposição de equipes, formação continuada e valorização profissional.
- Declaração pública da capacidade institucional instalada, incluindo recursos humanos, especialidades disponíveis, volume de processos e tempos médios de análise.
- Definição de prazos proporcionais à complexidade dos processos, evitando prazos genéricos incompatíveis com a realidade administrativa.
- Padronização de procedimentos, checklists e critérios técnicos, respeitadas as particularidades regionais.
- Integração de sistemas e bases de dados dos diferentes órgãos envolvidos.
- Definição clara das competências federativas, reduzindo sobreposições e conflitos institucionais.
- Utilização responsável de inteligência artificial, com rastreabilidade, auditabilidade, explicabilidade e controle humano.
- Vedação da delegação automática de decisões administrativas a sistemas computacionais.
- Preservação da exigência de estudos aprofundados para empreendimentos com significativo potencial de impacto.
- Estabelecimento de critérios objetivos para a Licença Ambiental Especial, com transparência e fundamentação técnica.
- Fortalecimento da fiscalização posterior à concessão das licenças, incluindo monitoramento contínuo e revisão periódica das condicionantes.
- Ampliação da transparência e da participação social, especialmente nos empreendimentos de maior risco.
- Criação de indicadores públicos de desempenho, qualidade, prazo, fiscalização e cumprimento de condicionantes.
- Adoção de mecanismos independentes de controle e avaliação de riscos, sobretudo em empreendimentos de alta complexidade.
14. Conclusão
O IVEPESP reafirma que o desenvolvimento econômico sustentável exige instituições ambientais fortes, boa gestão pública, previsibilidade regulatória e decisões fundamentadas em evidências científicas.
A modernização do licenciamento ambiental não deve ser orientada por uma falsa oposição entre desenvolvimento e proteção ambiental.
O verdadeiro desafio consiste em criar um sistema simultaneamente:
- eficiente;
- tecnicamente rigoroso;
- proporcional ao risco;
- transparente;
- previsível;
- juridicamente seguro.
A redução da morosidade não será alcançada apenas pela simplificação da legislação ou pela redução de controles preventivos.
Será necessário enfrentar os gargalos estruturais de governança, capacidade estatal, coordenação administrativa, qualificação profissional e gestão de processos.
O licenciamento ambiental deve proteger a sociedade, oferecer segurança aos investimentos e permitir que o desenvolvimento ocorra de maneira responsável.
A experiência brasileira demonstra que instituições frágeis, fiscalização insuficiente e decisões pouco transparentes ampliam riscos e transferem custos para as futuras gerações.
Modernizar significa aprimorar a capacidade do Estado de analisar, decidir, fiscalizar e responsabilizar.
Não significa enfraquecer o núcleo constitucional da proteção ambiental.
Prof. Dr. Helio Dias
Presidente do IVEPESP
Instituto para Valorização da Educação e da Pesquisa no Estado de São Paulo