A Reforma Tributária brasileira representa uma das maiores transformações institucionais do sistema de arrecadação das últimas décadas. Seu principal objetivo é substituir progressivamente a atual estrutura fragmentada da tributação sobre o consumo por um sistema baseado no Imposto sobre Valor Agregado — IVA, buscando reduzir a cumulatividade, a sobreposição de regras e parte da complexidade existente. [1]
A mudança, entretanto, não ocorrerá imediatamente. O Brasil atravessará um longo período de transição até 2033, durante o qual empresas, governos, instituições e cidadãos conviverão com elementos dos dois sistemas. O material técnico analisado pelo IVEPESP ressalta que a simplificação será gradual e exigirá revisão de sistemas, contratos, créditos fiscais e rotinas administrativas. [1]
Para o IVEPESP, compreender essa reforma é importante não apenas para empresários e profissionais das áreas tributária, contábil e jurídica. Seus efeitos alcançarão preços, investimentos, relações entre fornecedores e clientes, instituições educacionais, universidades públicas e a própria capacidade financeira dos estados e municípios.
1. O que muda na tributação do consumo
A principal inovação é a adoção de um IVA dual.
Em vez de um único imposto nacional, o Brasil terá dois tributos estruturados segundo a lógica do valor agregado:
- CBS — Contribuição sobre Bens e Serviços, de competência federal;
- IBS — Imposto sobre Bens e Serviços, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios.
PIS e Cofins serão progressivamente substituídos pela CBS, enquanto ICMS e ISS serão substituídos pelo IBS. [1]
O princípio do IVA é relativamente simples. Em vez de o imposto ir se acumulando sucessivamente ao longo de uma cadeia de produção e comercialização, cada empresa recolhe o tributo correspondente ao valor que adicionou ao produto ou serviço.
Em uma cadeia envolvendo indústria, distribuidor e comércio varejista, por exemplo, existe tributação em cada etapa, mas o imposto pago anteriormente pode gerar crédito para a etapa seguinte. Procura-se, assim, evitar a chamada tributação em cascata e fazer com que a incidência recaia predominantemente sobre o valor agregado em cada fase da produção ou da prestação do serviço. [1]
Portanto, a reforma não significa apenas mudar os nomes dos impostos. Ela modifica a lógica pela qual os tributos serão calculados, recolhidos, compensados e distribuídos.
2. O princípio da não cumulatividade
A não cumulatividade constitui um dos pilares da reforma.
No novo sistema, o direito ao crédito de IBS e CBS deverá ser significativamente mais amplo do que em diversas situações existentes atualmente. O material analisado registra a possibilidade de créditos relacionados a bens e serviços adquiridos e utilizados na atividade econômica, observadas as condições e exceções previstas na legislação. [1]
Essa mudança poderá reduzir distorções, mas também criará novas responsabilidades para empresas e fornecedores. A regularidade tributária de uma empresa poderá interferir na capacidade de seus clientes aproveitarem créditos.
Por isso, a reforma tende a introduzir uma nova variável nas relações empresariais. Hoje, um comprador normalmente seleciona fornecedores considerando fatores como preço, qualidade e prazo. No novo ambiente, poderá ser necessário acrescentar a regularidade fiscal e a capacidade de gerar crédito tributário. Empresas incapazes de demonstrar conformidade poderão perder competitividade, especialmente no mercado entre empresas. [1]
3. O imposto será destinado ao local do consumo
Outra transformação estrutural é a adoção do chamado princípio do destino.
O IBS deverá ser destinado predominantemente ao local onde o bem ou serviço é consumido, e não necessariamente ao estado ou município onde foi produzido. Essa mudança procura reduzir a chamada guerra fiscal, na qual governos estaduais concedem benefícios tributários para atrair empresas e investimentos. [1]
Para estados produtores, como São Paulo, essa alteração merece acompanhamento cuidadoso, pois modifica a lógica histórica de distribuição das receitas tributárias.
4. O que acontecerá com o IPI e o Imposto Seletivo
O Imposto sobre Produtos Industrializados — IPI terá sua importância bastante reduzida, mas não desaparecerá integralmente em todas as situações. Permanecerão exceções especialmente relacionadas à preservação dos benefícios da Zona Franca de Manaus. [1]
Também será criado o Imposto Seletivo — IS, destinado a determinados bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. O Imposto Seletivo não deve ser entendido como mera mudança de nome do IPI, pois possui finalidade e campo de incidência próprios. [1]
5. O que é o split payment
Uma das maiores inovações operacionais será o split payment, ou pagamento dividido.
Em determinadas transações eletrônicas, a parcela correspondente ao IBS e à CBS poderá ser segregada automaticamente no momento do pagamento. Uma parte será destinada ao fornecedor e outra seguirá diretamente para o recolhimento tributário. [1]
O mecanismo poderá produzir benefícios para a fiscalização, reduzir inadimplência tributária e aumentar a transparência. Entretanto, haverá também consequências sobre o fluxo financeiro das empresas.
O valor destinado ao imposto deixará de permanecer temporariamente no caixa do fornecedor, podendo aumentar a necessidade de capital de giro. O material técnico analisado chama atenção, inclusive, para possíveis descasamentos financeiros em determinadas vendas parceladas. [1]
Por essa razão:
Carga tributária e impacto financeiro não são necessariamente a mesma coisa.
Uma empresa pode manter carga tributária semelhante e, ainda assim, precisar reorganizar substancialmente seu fluxo de caixa e seu capital de giro.
6. A reforma será também digital
Outro aspecto que merece destaque é que estamos diante de uma grande transformação digital da administração tributária.
A apuração de IBS e CBS estará fortemente ligada aos documentos fiscais eletrônicos e aos sistemas de gestão empresarial. Cadastros de produtos, serviços, clientes e fornecedores terão de ser revistos. Sistemas relacionados a NF-e, NFC-e, NFS-e e CT-e precisarão incorporar os novos campos, classificações e tratamentos tributários. [1]
A reforma poderá, portanto, impulsionar intensamente:
- automação fiscal;
- integração de bases de dados;
- análise de riscos;
- sistemas de conformidade;
- utilização de Inteligência Artificial.
Ferramentas de IA poderão progressivamente auxiliar na classificação das operações, identificação de inconsistências, verificação de créditos e acompanhamento das alterações regulatórias.
Nesse sentido, a Reforma Tributária é também uma reforma tecnológica.
7. Haverá exceções e regimes diferentes
Embora o IVA seja apresentado como instrumento de simplificação, o modelo brasileiro continuará contendo tratamentos diferenciados.
Além do regime normal, haverá regimes diferenciados, favorecidos e específicos. Também existirão reduções de alíquota e situações de alíquota zero. O Simples Nacional e a Zona Franca de Manaus, por exemplo, serão preservados e adaptados ao novo sistema. [1]
Portanto, é importante compreender uma aparente contradição:
O Brasil poderá reduzir a quantidade dos principais tributos sobre o consumo sem necessariamente eliminar toda a complexidade tributária.
A simplificação efetiva dependerá também da quantidade de exceções, obrigações acessórias e interpretações que se acumularem durante a regulamentação e a implementação.
8. A educação terá tratamento diferenciado
Para o IVEPESP, um dos aspectos particularmente relevantes está no tratamento destinado à educação.
A legislação estabelece redução de 60% das alíquotas de IBS e CBS para os serviços educacionais previstos, abrangendo educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação profissional técnica de nível médio, educação de jovens e adultos, ensino superior e educação especial. [1]
O reconhecimento da educação como atividade de elevada relevância social é positivo.
Entretanto, as instituições deverão observar que diferentes atividades realizadas dentro de uma mesma organização poderão receber tratamentos tributários distintos. Uma instituição educacional poderá ter suas mensalidades sujeitas à redução, enquanto operações envolvendo cantina, estacionamento, venda de produtos, uniformes ou locação de espaços poderão seguir outras regras. [1]
Isso reforça a necessidade de análise operação por operação, mesmo dentro de escolas, faculdades e universidades.
9. O Simples Nacional permanece, mas haverá uma decisão estratégica
O Simples Nacional não será extinto.
Contudo, empresas enquadradas nesse regime poderão, nas condições previstas, manter IBS e CBS dentro da guia simplificada ou optar pela apuração desses tributos segundo o regime regular. [1]
Para empresas predominantemente voltadas ao consumidor final, a manutenção da simplicidade poderá ser vantajosa. Já para empresas que vendem principalmente para outras empresas, poderá existir vantagem competitiva na geração e transferência de créditos tributários maiores. [1]
A escolha deverá considerar:
- perfil dos clientes;
- estrutura de custos;
- créditos disponíveis;
- margens;
- capacidade administrativa;
- custo de conformidade.
Portanto, para muitas pequenas empresas, a decisão tributária passará a ser também uma decisão comercial.
10. Outros impostos também serão afetados
Embora o centro da reforma esteja na tributação do consumo, mudanças também alcançam outros tributos.
Entre os principais pontos apresentados no material analisado estão:
- IPVA: previsão constitucional expressa de incidência sobre veículos terrestres, aquáticos e aéreos, observadas as exceções aplicáveis, com possibilidade de diferenciação das alíquotas conforme o valor e o impacto ambiental;
- IPTU: alterações relacionadas à atualização da base de cálculo;
- ITBI: maior importância da referência ao valor de mercado dos imóveis;
- ITCMD: adoção da progressividade conforme o valor transmitido;
- IOF: alterações relacionadas às operações de seguro, que passam a receber tratamento no âmbito do novo sistema. [1]
Assim, os efeitos da reforma ultrapassam amplamente o universo empresarial.
11. Quando tudo isso acontecerá
O processo será gradual. O cronograma apresentado no material técnico indica 2026 como período inicial de testes e adaptação; 2027 como marco para o avanço da CBS e do Imposto Seletivo; e os anos de 2029 a 2032 como etapa de substituição progressiva do ICMS e do ISS pelo IBS. Em 2033, o novo modelo deverá estar integralmente em funcionamento. [1]
O longo período de transição procura evitar uma mudança abrupta, mas cria outro desafio: durante vários anos haverá convivência entre regras antigas e novas.
Por isso, o sistema final poderá ser mais simples, enquanto a transição poderá ser temporariamente mais complexa.
12. O que empresas e instituições deveriam fazer agora
O IVEPESP considera fundamental que a reforma não seja tratada exclusivamente como responsabilidade de contadores ou advogados.
Ela envolve tecnologia, finanças, contratos, compras, fornecedores, formação de preços, atendimento comercial e gestão. O estudo consultado recomenda a definição de responsáveis, a elaboração de cronograma, o diagnóstico dos impactos, a previsão de orçamento, o acompanhamento da regulamentação e a validação das mudanças implantadas nos sistemas. [1]
Isso vale também para escolas, universidades, hospitais, organizações sociais e pequenas empresas.
13. O caso particular da USP, Unicamp e Unesp
Há uma questão especialmente importante para o Estado de São Paulo que merece tratamento específico.
As três universidades estaduais paulistas — USP, Unicamp e Unesp — possuem autonomia financeira associada historicamente à arrecadação estadual do ICMS.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias paulista para 2027 estabelece que os repasses mensais do Tesouro às universidades respeitem, no mínimo, o percentual global de 9,57% da quota-parte estadual do ICMS. [2]
Esse modelo permitiu às universidades planejar suas atividades com relativa previsibilidade e constitui um dos elementos fundamentais da experiência paulista de autonomia universitária.
A Reforma Tributária introduz, porém, uma questão inevitável:
O que acontecerá com o financiamento das universidades quando o ICMS desaparecer?
A preocupação é legítima porque o ICMS será progressivamente substituído pelo IBS. A questão não poderá ser postergada até 2033.
14. A própria reforma criou uma proteção transitória
A Emenda Constitucional nº 132/2023 contém uma disposição particularmente importante para esse problema.
Seu artigo 6º, § 1º, determina que as vinculações de receitas do ICMS e do ISS existentes na legislação dos estados e municípios na data de promulgação da reforma sejam aplicadas, no mesmo percentual, sobre a receita do IBS, enquanto a legislação local correspondente não for alterada. [3]
Portanto, a reforma possui uma espécie de ponte jurídica destinada a evitar que vinculações existentes simplesmente desapareçam durante a transição.
Isso representa uma proteção relevante. Entretanto, uma universidade precisa planejar:
- contratação e formação de pesquisadores;
- cursos de graduação e pós-graduação;
- hospitais universitários;
- laboratórios;
- aquisição e manutenção de equipamentos científicos;
- infraestrutura;
- projetos de pesquisa de longo prazo.
Por essa razão, depender apenas de uma regra transitória não parece suficiente como solução permanente.
15. O Cruesp já estuda uma alternativa
Essa preocupação não é apenas teórica.
O Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas — Cruesp mantém um grupo técnico dedicado a analisar os efeitos da Reforma Tributária sobre o financiamento da USP, da Unicamp e da Unesp.
Em maio de 2026, o grupo foi novamente formalizado e retomou os trabalhos para analisar cenários e propor alternativas destinadas a preservar a sustentabilidade orçamentária das três universidades. [4]
Um estudo anterior do Cruesp apresentou uma alternativa concreta. A proposta indicou que aproximadamente 8,63% do total das receitas tributárias do Estado de São Paulo poderia produzir resultado equivalente aos atuais 9,57% da quota-parte estadual do ICMS. O cálculo utilizou dados da arrecadação estadual de 2013 a 2022. [5]
A proposta também se aproxima conceitualmente do modelo aplicado à Fapesp, cujo financiamento está vinculado à receita tributária estadual. [5]
Essa alternativa merece ser examinada seriamente.
16. Por que não simplesmente aplicar 9,57% sobre o IBS
À primeira vista, poderia parecer mais simples apenas substituir a expressão “ICMS” por “IBS”.
Mas isso exige cautela.
ICMS e IBS possuem bases e critérios de distribuição diferentes. O IBS observará predominantemente o princípio do destino.
São Paulo é simultaneamente um enorme mercado consumidor e o maior centro econômico e produtivo do país. A mudança da lógica da origem para a do destino poderá modificar a participação relativa do Estado na arrecadação ao longo do tempo.
Consequentemente:
9,57% de uma base tributária não significa necessariamente o mesmo resultado financeiro que 9,57% de outra base.
Uma simples troca nominal poderia resultar em redução ou ampliação inesperada dos recursos universitários. Por isso, qualquer novo percentual deve resultar de estudos econômicos e fiscais robustos.
17. A posição proposta pelo IVEPESP
O IVEPESP considera que a Reforma Tributária não deve produzir, como consequência indireta, perda da capacidade de financiamento da USP, da Unicamp e da Unesp.
Essas universidades integram uma infraestrutura estratégica do Estado de São Paulo. São responsáveis não apenas pela formação de estudantes, mas também por:
- pesquisa científica;
- hospitais universitários;
- formação de professores;
- pós-graduação;
- inovação tecnológica;
- transferência de conhecimento;
- formação de pesquisadores;
- apoio às políticas públicas;
- criação de empresas e tecnologias.
Por isso, a discussão sobre seu financiamento deve ser realizada antes que a transição tributária avance significativamente.
O IVEPESP considera recomendável que sejam examinadas três etapas.
Até 2028
Preservação integral do modelo atualmente estabelecido, baseado no percentual mínimo de 9,57% da quota-parte estadual do ICMS.
De 2029 a 2032
Criação de um mecanismo explícito de transição, considerando simultaneamente a arrecadação decrescente do ICMS e a participação crescente do IBS.
A mudança do sistema tributário, isoladamente, não deveria produzir redução abrupta da capacidade financeira das universidades.
A partir de 2033
Estabelecimento de um mecanismo permanente, desvinculado da existência de um tributo específico.
A proposta de vincular o financiamento a uma parcela das receitas tributárias estaduais, como estudado pelo Cruesp, merece consideração especial.
O percentual de 8,63% apresentado pelo estudo constitui referência técnica relevante, mas deverá ser reavaliado à luz do comportamento efetivo da arrecadação durante a transição. [5]
18. Uma oportunidade de aperfeiçoar a autonomia universitária
A Reforma Tributária pode deixar de ser vista apenas como uma ameaça ao modelo atual e representar uma oportunidade para aperfeiçoá-lo.
Uma vinculação baseada no conjunto das receitas tributárias estaduais poderia reduzir a dependência das universidades em relação ao comportamento de um único tributo.
Também merece discussão a possibilidade de proporcionar ao novo mecanismo estabilidade jurídica superior à existente atualmente, inclusive mediante sua incorporação à Constituição do Estado de São Paulo, seguindo conceitualmente a proteção conferida à Fapesp. Essa alternativa foi apresentada no debate público sobre o estudo do Cruesp. [6]
A autonomia universitária exige autonomia acadêmica e administrativa, mas uma instituição que desenvolve projetos científicos de cinco, dez ou vinte anos também necessita de previsibilidade financeira.
Estabilidade de financiamento não deve ser confundida com ausência de controle. Ao contrário, a autonomia deve coexistir com:
- transparência;
- avaliação de resultados;
- prestação de contas;
- eficiência administrativa;
- planejamento de longo prazo.
19. Recomendações do IVEPESP
Diante desse cenário, o IVEPESP propõe:
- Acompanhar permanentemente a implementação da Reforma Tributária, especialmente seus efeitos sobre educação, ciência e pesquisa.
- Preservar, durante a transição, os mecanismos que asseguram a autonomia financeira das universidades estaduais paulistas.
- Concluir, antes de 2029, uma solução permanente para o financiamento da USP, da Unicamp e da Unesp.
- Avaliar tecnicamente a proposta do Cruesp de vinculação do financiamento das universidades ao conjunto das receitas tributárias do Estado.
- Impedir que a mudança da base ICMS–IBS provoque redução financeira decorrente apenas da alteração do sistema tributário.
- Criar mecanismos de revisão periódica do percentual adotado, considerando os efeitos do princípio do destino sobre a arrecadação paulista.
- Garantir estabilidade jurídica ao novo modelo de financiamento, permitindo planejamento universitário e científico de longo prazo.
- Associar autonomia financeira à transparência, ao planejamento, a indicadores de desempenho e à prestação pública de contas.
- Tratar a Reforma Tributária também como transformação tecnológica, investindo na preparação de empresas, instituições educacionais e organizações públicas.
- Criar indicadores nacionais de acompanhamento da simplificação tributária, avaliando não apenas a arrecadação, mas também o custo de conformidade, a litigiosidade, a burocracia, o tempo de recuperação de créditos e a segurança jurídica.
20. Conclusão
A Reforma Tributária constitui uma mudança histórica.
A substituição gradual da estrutura atual por um IVA dual formado por IBS e CBS possui potencial para tornar a tributação brasileira mais neutra, transparente e racional.
Entretanto, o sucesso da reforma não poderá ser medido apenas pela redução do número de tributos. Será necessário verificar se efetivamente diminuíram:
- a burocracia;
- o custo de conformidade;
- a litigiosidade;
- a insegurança jurídica;
- as distorções econômicas.
Para São Paulo, existe ainda um desafio adicional. A extinção progressiva do ICMS exige uma nova solução para o financiamento das universidades estaduais.
A própria Reforma Tributária preservou transitoriamente as vinculações existentes, e o Cruesp já desenvolveu estudos para um modelo substitutivo. A LDO paulista para 2027 continua assegurando às universidades o mínimo de 9,57% da quota-parte estadual do ICMS. [2][3][5]
Mas a transição tributária torna necessária uma decisão de longo prazo.
Para o IVEPESP:
A Reforma Tributária não deve comprometer a autonomia nem a capacidade de financiamento da USP, da Unicamp e da Unesp. Ao contrário, deve ser aproveitada para construir um mecanismo ainda mais estável, transparente e sustentável para o ensino superior, a ciência e a inovação paulistas.
A educação, a pesquisa científica e a inovação não podem depender de soluções improvisadas quando a mudança tributária estiver concluída.
O momento para construir esse novo modelo é agora, durante a transição.
Fontes consultadas
[1] MENTOR REFORMA TRIBUTÁRIA. Material técnico sobre a Reforma Tributária brasileira. Documento utilizado como fonte de consulta pelo IVEPESP. Arquivo que segue em anexo
[2] SÃO PAULO (Estado). Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de São Paulo para 2027. Disponível em: Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.
[3] BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional. Disponível em: Presidência da República.
[4] UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. Cruesp retoma discussões sobre o impacto da Reforma Tributária no financiamento das universidades. Disponível em: Jornal da USP.
[5] UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS. Cruesp apresenta proposta de financiamento para as universidades após extinção do ICMS. Disponível em: Unicamp.
[6] UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA. Proposta para adaptar o financiamento das universidades estaduais paulistas ao contexto da Reforma Tributária sugere inscrever vinculação na Constituição Estadual. Disponível em: Jornal da Unesp.
Prof. Dr. Helio Dias
Presidente do IVEPESP
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