Análise do PL nº 6.461/2019 e das emendas apresentadas no Senado Federal

São Paulo, 16 de agosto de 2026

1. Apresentação

O Brasil precisa ampliar as oportunidades de formação, qualificação profissional e acesso protegido dos jovens ao mundo do trabalho.

Nesse contexto, a aprendizagem profissional desempenha papel estratégico. Ela não deve ser compreendida apenas como obrigação trabalhista imposta às empresas, mas como uma verdadeira política pública de articulação entre educação, qualificação profissional, inclusão social e primeiro emprego.

O Projeto de Lei nº 6.461/2019, que institui o Estatuto do Aprendiz, procura reunir e reorganizar em uma única legislação regras atualmente dispersas sobre aprendizagem profissional. O texto aprovado pela Comissão de Assuntos Sociais do Senado define a aprendizagem como formação técnico-profissional que combina componentes teóricos e práticos e alcança adolescentes, jovens de até 24 anos incompletos e pessoas com deficiência, para as quais não existe limite máximo de idade. (Senado Federal)

Depois de anos de discussão e de sua aprovação pela Câmara dos Deputados, o projeto chegou a uma etapa decisiva no Senado Federal.

Em 11 de agosto de 2026, a Comissão de Assuntos Sociais — CAS aprovou parecer favorável ao projeto, rejeitou as cinco emendas então apresentadas e aprovou requerimento de urgência para sua apreciação pelo Plenário. (Senado Federal)

No dia 12 de agosto, entretanto, quando deveria ser apreciado pelo Plenário, o projeto foi retirado da pauta após acordo entre os senadores. (Senado Federal)

A retirada não significa ausência de apoio ao Estatuto.

Ela revela a existência de uma divergência relevante sobre como calcular e cumprir as cotas de aprendizagem em setores nos quais grande parte das atividades não pode ser desempenhada por menores de 18 anos ou exige habilitação específica, envolve risco, insalubridade, periculosidade ou outras condições incompatíveis com determinados aprendizes.

Até 16 de agosto estavam registradas 18 emendas: as Emendas nº 1 a 5 foram rejeitadas pela CAS; as Emendas nº 6 a 18 foram apresentadas no Plenário e ainda integram o processo de negociação. O prazo regimental para apresentação de emendas permanece aberto até 17 de agosto. (Senado Federal)

Segundo informação oficial do Senado, a expectativa é que o Estatuto volte à apreciação no próximo esforço concentrado, previsto para a primeira semana de setembro. (Senado Federal)

É justamente neste momento que o IVEPESP apresenta esta contribuição.

2. O ponto central do impasse

A legislação de aprendizagem estabelece obrigação de contratação calculada, em regra, entre 5% e 15% dos trabalhadores cujas funções demandem formação profissional. O projeto preserva essa estrutura. (Senado Federal)

A divergência surge porque determinados setores possuem grande número de empregados em funções que não podem ser desempenhadas por adolescentes ou que exigem requisitos incompatíveis com parte do universo dos aprendizes.

São frequentemente mencionados, por exemplo:

transportes;

segurança privada;

atividades industriais perigosas;

operações com máquinas;

determinadas atividades rurais;

serviços realizados em condições insalubres ou perigosas;

e algumas funções da área da saúde.

O argumento empresarial é compreensível:

por que incluir no cálculo da cota uma função que um adolescente não poderia efetivamente exercer?

Entretanto, existe outra questão igualmente relevante:

retirar grandes conjuntos de ocupações da base de cálculo pode reduzir significativamente o número de oportunidades de aprendizagem disponíveis no país.

Em audiência no Senado, representantes de setores empresariais sustentaram que determinadas exigências são de difícil execução prática. Em sentido contrário, representantes do Ministério do Trabalho, Ministério Público do Trabalho e CIEE advertiram para o risco de redução das oportunidades. Um auditor-fiscal estimou que determinadas exclusões poderiam representar cerca de 700 mil vagas potenciais, projetando efeito acumulado ainda maior ao longo dos anos. Trata-se de estimativa apresentada durante o debate legislativo, e não de número consensual entre todas as partes. (Senado Federal)

O problema, portanto, é real nos dois sentidos.

É necessário proteger o jovem de atividades incompatíveis com sua condição.

Mas também é necessário evitar que essa proteção seja transformada, involuntariamente, em mecanismo de redução das próprias oportunidades destinadas aos jovens.

3. Uma distinção fundamental: base de cálculo não é posto de trabalho

Este nos parece ser o conceito mais importante para a superação do impasse.

A função utilizada para calcular a responsabilidade da empresa não precisa ser necessariamente a função que será desempenhada pelo aprendiz.

São questões distintas.

A base de cálculo procura determinar a dimensão da responsabilidade empresarial perante a política pública.

Já a atividade prática do aprendiz deve obedecer a critérios pedagógicos, legais, etários e de segurança.

Confundir esses dois conceitos leva a uma falsa escolha:

ou retirar a atividade da base de cálculo;

ou colocar o jovem em uma função incompatível.

Não precisamos escolher entre essas duas alternativas.

Existe uma terceira possibilidade:

manter a responsabilidade e adaptar a forma de seu cumprimento.

Esse princípio constitui o núcleo da proposta apresentada pelo IVEPESP.

4. O que mostram as 18 emendas

A análise das emendas demonstra que existem pelo menos quatro grandes linhas de discussão:

redução ou redefinição da base de cálculo das cotas;
negociação coletiva das regras de aprendizagem;
formas alternativas de cumprimento da obrigação;
qualidade pedagógica, incentivos, fiscalização e sanções.

As emendas não devem, portanto, ser avaliadas como um bloco único.

Emendas 1 a 5 — apresentadas na CAS e rejeitadas

A Emenda nº 1, do senador Laércio Oliveira, buscava ampliar a possibilidade de acordos e convenções coletivas sobre aprendizagem profissional, respeitados direitos constitucionais indisponíveis do aprendiz.

Avaliação do IVEPESP: a negociação coletiva pode contribuir para adaptar aspectos operacionais às especificidades setoriais, mas não deveria poder reduzir cotas, comprometer o conteúdo educacional ou afastar proteções fundamentais.

A Emenda nº 2 propunha excluir da base de cálculo ocupações envolvendo segurança privada, condução de veículos e operação de determinadas máquinas quando presentes exigências de habilitação, formação técnica, risco, insalubridade ou periculosidade.

Avaliação: a dificuldade apontada é legítima; a solução, entretanto, deveria ocorrer prioritariamente pela adaptação da forma de cumprimento e não pela eliminação das funções da base.

A Emenda nº 3 possuía alcance ainda maior, excluindo diferentes grupos de trabalhadores e permitindo que parte dessas exclusões fosse inicialmente aplicada mediante autodeclaração fundamentada do empregador, posteriormente sujeita à fiscalização.

Avaliação: o impacto potencial sobre o número de vagas recomenda cautela. A combinação entre exclusões amplas e autodeclaração pode provocar significativa redução da base de aprendizagem.

A Emenda nº 4, do senador Jaime Bagattoli, também previa exclusões da base, incluindo funções sazonais e contratos de safra, além de alterar o regime de multas.

Avaliação: o setor rural apresenta peculiaridades que merecem tratamento específico, mas uma exclusão ampla pode acabar reduzindo as oportunidades justamente em regiões onde os jovens dispõem de menor diversidade de caminhos para sua inserção profissional.

A Emenda nº 5, do senador Angelo Coronel, criava incentivo tributário para empresas submetidas ao lucro real que contratassem aprendizes em número superior ao mínimo obrigatório.

Avaliação: o princípio é interessante. Uma política pública madura deve combinar obrigação e incentivo. Entretanto, qualquer benefício fiscal necessita ser acompanhado da correspondente avaliação de impacto orçamentário e distributivo.

As cinco emendas foram rejeitadas pela CAS em 11 de agosto. (Senado Federal)

5. As Emendas 6 a 18 e a possibilidade de construção de um acordo

Após o envio da matéria ao Plenário foram apresentadas 13 novas emendas, numeradas de 6 a 18. (Senado Federal)

Algumas retomam propostas anteriormente rejeitadas.

A Emenda nº 6, do senador Hermes Klann, volta a permitir negociação coletiva mais ampla sobre as regras da aprendizagem.

A Emenda nº 7 retoma a ideia de excluir da base determinadas ocupações ligadas à segurança privada, condução de veículos e operação de máquinas.

A Emenda nº 9, do senador Laércio Oliveira, volta a propor exclusões amplas da base de cálculo acompanhadas de autodeclaração empresarial.

O IVEPESP mantém sobre essas propostas as ressalvas anteriormente apontadas.

Entretanto, outras emendas apresentadas no Plenário abrem uma perspectiva diferente e, em nossa avaliação, particularmente promissora.

6. As Emendas 8 e 14: uma possível chave para destravar o impasse

As Emendas nº 8, do senador Laércio Oliveira, e nº 14, do senador Izalci Lucas, apresentam formulações essencialmente convergentes.

Em vez de simplesmente retirar determinadas funções da base de cálculo, elas procuram estabelecer uma alternativa para situações em que as atividades práticas sejam incompatíveis com menores de 18 anos.

A proposta admite, em determinadas condições, a contratação de jovens de 18 a 24 anos incompletos, mediante vínculo trabalhista comum, mas assegurando formação técnico-profissional por entidade formadora e permitindo que essa contratação seja considerada para o cumprimento da obrigação. A própria justificação da Emenda 8 enfatiza que sua formulação não retira as funções da base de cálculo.

Este é um ponto importante.

As duas emendas demonstram que já existe no próprio Senado uma terceira via entre a exclusão pura e simples das funções e a imposição de uma atividade incompatível ao aprendiz.

O IVEPESP considera que essa lógica pode constituir o núcleo de um acordo.

Ela ainda precisa ser aperfeiçoada para impedir que um contrato de trabalho comum seja utilizado como substituição generalizada do contrato de aprendizagem.

Mas o princípio é válido:

preservar a base de cálculo e flexibilizar, com responsabilidade, a maneira de cumprir a obrigação.

7. Emendas que fortalecem a dimensão educacional

Outras propostas merecem atenção especial porque procuram aperfeiçoar não apenas a quantidade, mas a qualidade da aprendizagem.

A Emenda nº 10, do senador Alessandro Vieira, permite jornada de até oito horas para aprendizes que já tenham concluído a educação básica, mas estabelece limite de seis horas de atividades práticas, reservando a diferença para aprendizagem teórica.

O IVEPESP considera a proposta positiva.

O contrato de aprendizagem não pode se transformar simplesmente em uma relação ordinária de trabalho com mão de obra jovem.

A Emenda nº 11 estabelece a elaboração de um plano individual de acompanhamento do aprendiz, contendo atividades teóricas e práticas, objetivos de aprendizagem, responsável pelo acompanhamento e mecanismos de avaliação. Também exige a designação, pela empresa, de profissional responsável pelas atividades práticas.

Esta proposta merece especial apoio.

Aprendizagem precisa significar aprendizagem de fato.

Não basta contar contratos.

É necessário avaliar competências desenvolvidas, progressão, acompanhamento, articulação entre teoria e prática e qualidade da experiência profissional.

8. Tecnologia e desigualdade territorial

A Emenda nº 12 autoriza, em localidades sem entidade formadora habilitada ou com oferta insuficiente, a utilização regulamentada de formação teórica a distância, preservando as atividades práticas presenciais quando necessárias à formação.

O IVEPESP considera a proposta relevante.

O Brasil possui dimensões continentais.

Há municípios pequenos, áreas rurais e regiões distantes dos grandes centros nas quais a inexistência de entidade formadora pode inviabilizar a aprendizagem.

A educação digital pode contribuir para superar essa barreira, desde que sejam assegurados:

qualidade pedagógica;

acessibilidade;

conectividade adequada;

acompanhamento;

interação;

e avaliação efetiva.

A tecnologia deve ampliar a aprendizagem, e não convertê-la em formação meramente formal.

9. Onde faltam entidades formadoras, devemos criar capacidade de formação

A Emenda nº 13, também do senador Alessandro Vieira, propõe que recursos provenientes das contraprestações financeiras sejam prioritariamente destinados à expansão dos programas de aprendizagem e das entidades formadoras nas regiões em que tenha sido reconhecida inviabilidade técnica ou territorial para o cumprimento da cota.

O IVEPESP considera essa concepção especialmente importante.

Quando determinado município ou região não possui capacidade de formação suficiente, a resposta do Estado não deveria ser simplesmente aceitar indefinidamente a inexistência das oportunidades.

Deveria ser:

criar as condições para que essas oportunidades passem a existir.

Essa é a diferença entre administrar uma deficiência e solucionar uma deficiência.

10. Empresas que tentaram contratar e não encontraram candidatos

A Emenda nº 15, do senador Laércio Oliveira, propõe afastar determinada multa quando a empresa comprovar, de maneira objetiva e documentada, ter adotado medidas razoáveis, efetivas e contínuas para preencher a cota, mas não tiver conseguido contratar por ausência ou insuficiência de candidatos disponíveis.

O princípio também merece consideração.

Não parece razoável tratar da mesma maneira:

a empresa que deliberadamente não cumpre a política;

e a empresa que oferece vagas, procura candidatos, articula-se com entidades formadoras e, apesar disso, não consegue preencher temporariamente todas as posições.

A eventual exceção, contudo, deve ser rigorosa.

A impossibilidade precisa ser:

objetiva, documentada, temporária, verificável e fiscalizável.

E a empresa deve permanecer obrigada a continuar procurando preencher as vagas.

11. As Emendas 16 e 17 e o risco de forte redução da base

A Emenda nº 16, da senadora Tereza Cristina, propõe exclusões da base relativas, entre outras, a funções incompatíveis com menores, atividades externas ou sazonais e contratos de safra, além de alterar multas.

A Emenda nº 17, do senador Rogério Marinho, propõe que, em empresas da área da saúde e em determinadas situações abrangidas por proibições de trabalho, a base seja restrita aos empregados vinculados exclusivamente a funções administrativas, excluindo diversas atividades assistenciais, clínicas, laboratoriais e terapêuticas que exijam habilitação específica.

O IVEPESP considera legítimas as preocupações desses setores.

Entretanto, recomenda cautela com soluções fundadas predominantemente na redução da base.

Quanto maior o conjunto de atividades excluídas, menor tende a ser a responsabilidade quantitativa da empresa perante a política de aprendizagem.

O problema da incompatibilidade deve ser solucionado preferencialmente por alternativas de cumprimento, e não simplesmente pela eliminação da obrigação correspondente.

12. A Emenda 18 e os jovens em maior vulnerabilidade

A Emenda nº 18, do senador Rogério Marinho, permite que o aprendiz em situação de vulnerabilidade ou risco social seja computado em dobro para fins de cumprimento da cota.

O objetivo social é positivo.

É desejável criar incentivos adicionais à contratação dos jovens que enfrentam maiores barreiras de acesso ao mercado de trabalho.

Entretanto, existe um possível efeito adverso.

Se um jovem passar a valer por dois para efeito da cota, uma empresa poderá cumprir a mesma obrigação contratando um número absoluto menor de aprendizes.

O IVEPESP entende, portanto, que o incentivo à contratação prioritária de jovens vulneráveis deve ser preservado, mas seu desenho precisa impedir redução significativa do número total de oportunidades.

13. A proposta de conciliação do IVEPESP

A análise das emendas permite identificar uma alternativa capaz de aproximar as diferentes posições.

O IVEPESP propõe que a negociação no Senado seja estruturada sobre três pilares:

BASE AMPLA + CUMPRIMENTO ALTERNATIVO + FORMAÇÃO DE QUALIDADE

Essa fórmula permite reconhecer as dificuldades concretas do setor produtivo sem desmontar a política de aprendizagem.

Primeiro pilar — Base suficientemente ampla

Atividades perigosas, insalubres, noturnas ou incompatíveis com determinados aprendizes não deveriam ser automaticamente retiradas da base de cálculo.

A base determina a dimensão da responsabilidade empresarial.

Ela não determina obrigatoriamente a função na qual o aprendiz deverá trabalhar.

Segundo pilar — Cumprimento alternativo

Nenhum aprendiz deve exercer atividade proibida, insegura ou incompatível com sua idade e seu desenvolvimento.

Quando a atividade predominante da empresa apresentar essas características, devem existir formas alternativas de cumprimento.

Entre elas:

atividades compatíveis em outras áreas da própria empresa;

utilização prioritária de aprendizes maiores de 18 anos quando legalmente possível;

ambientes pedagógicos ou simulados;

programas desenvolvidos com entidades formadoras;

parcerias entre empresas;

programas interempresariais;

formação em entidade parceira;

e outras modalidades regulamentadas e fiscalizadas.

A lógica das Emendas 8 e 14 pode contribuir significativamente para essa construção.

Terceiro pilar — Formação de qualidade

O objetivo final não é preencher uma planilha.

É formar um jovem.

Por essa razão, devem ser incorporados mecanismos como:

plano individual de aprendizagem;

tutoria;

acompanhamento pela empresa e pela entidade formadora;

objetivos pedagógicos;

avaliação das competências adquiridas;

integração entre formação teórica e prática;

e fiscalização da efetividade da aprendizagem.

Nesse aspecto, as Emendas 10 e 11 representam contribuições relevantes.

14. Negociação coletiva: útil, mas com limites

O IVEPESP não considera necessário afastar completamente a negociação coletiva.

Ela pode ser instrumento útil para adaptar aspectos operacionais da aprendizagem às características dos diferentes setores produtivos.

Entretanto, entendemos que não deveria ser possível utilizar negociação coletiva para:

reduzir a cota mínima legal;

eliminar genericamente funções da base de cálculo;

suprimir formação teórica;

reduzir normas de segurança;

retirar direitos fundamentais dos aprendizes;

ou transformar o contrato de aprendizagem em mera relação comum de trabalho.

A negociação coletiva deve servir para responder à pergunta:

“Como cumprir melhor?”

e não:

“Como reduzir a obrigação?”

15. Uma possível redação de compromisso

Como contribuição concreta à discussão legislativa, o IVEPESP sugere que eventual texto de consenso seja orientado pela seguinte formulação:

A impossibilidade de realização das atividades práticas da aprendizagem em determinada função, em razão de restrição etária, habilitação legal, risco à saúde ou à segurança, insalubridade, periculosidade ou incompatibilidade com o desenvolvimento do adolescente, não implicará automaticamente a exclusão da respectiva função da base de cálculo da cota de aprendizagem, devendo o estabelecimento cumprir a obrigação por modalidade alternativa de aprendizagem profissional, nos termos da regulamentação aplicável.

A regulamentação deverá estabelecer mecanismos diferenciados de cumprimento conforme as características econômicas, territoriais e ocupacionais de cada setor, preservando:

a proteção integral do aprendiz;

a quantidade de oportunidades;

a qualidade pedagógica;

a viabilidade prática do cumprimento pelas empresas.

16. O debate precisa ir além da legislação trabalhista

Talvez este seja o ponto mais importante da presente Nota Técnica.

A aprendizagem profissional não pode ser discutida exclusivamente como questão trabalhista.

Trata-se também de educação.

Trata-se de formação profissional.

Trata-se de política para a juventude.

Trata-se de produtividade.

Trata-se de redução das desigualdades.

E trata-se da construção da força de trabalho que o país precisará nas próximas décadas.

Uma política moderna de aprendizagem deve aproximar:

escola + formação profissional + empresa + tecnologia + primeiro emprego.

Essa visão é especialmente importante em um momento de profundas transformações do mercado de trabalho provocadas pela digitalização, automação e inteligência artificial.

Não basta oferecer ao jovem uma primeira ocupação.

É preciso oferecer uma primeira trajetória de desenvolvimento profissional.

17. Recomendações do IVEPESP ao Senado Federal

Diante da análise realizada, o IVEPESP recomenda:

aprovar o Estatuto do Aprendiz ainda em 2026, evitando novo prolongamento de uma discussão legislativa que já se estende há anos;
preservar uma base de cálculo suficientemente ampla, evitando exclusões generalizadas capazes de reduzir significativamente o número potencial de aprendizes;
proibir absolutamente a utilização de aprendizes em atividades incompatíveis com sua idade, saúde, segurança ou desenvolvimento;
criar modalidades claras e fiscalizáveis de cumprimento alternativo para empresas e setores que enfrentem impossibilidade objetiva;
aproveitar e aperfeiçoar a lógica das Emendas 8 e 14, que procura preservar a base e construir outra forma de cumprimento;
fortalecer a dimensão educacional da aprendizagem, incorporando plano individual, tutoria e avaliação, como sugerido pela Emenda 11;
permitir soluções tecnológicas para a formação teórica em regiões sem oferta adequada, preservando a qualidade pedagógica, na linha da Emenda 12;
destinar recursos para ampliar a capacidade formadora nas regiões deficitárias, conforme princípio presente na Emenda 13;
reconhecer situações comprovadas de ausência de candidatos, evitando punição automática de empresas que tenham demonstrado esforços efetivos e contínuos de contratação;
priorizar jovens em maior vulnerabilidade, cuidando para que os incentivos não resultem em redução expressiva do número absoluto de oportunidades;
permitir negociação coletiva sobre aspectos operacionais, mas preservar em lei a cota, os direitos essenciais, a segurança e o conteúdo educacional;
instituir mecanismos de avaliação periódica da política, acompanhando não apenas o número de contratos, mas também conclusão, empregabilidade posterior, qualidade da formação e impacto social.

18. Conclusão

O impasse existente no Senado não precisa colocar de um lado os jovens e, do outro, as empresas.

Essa é uma falsa oposição.

É possível reconhecer que transportadoras, empresas de segurança, hospitais, propriedades rurais, indústrias e outros setores possuem particularidades reais.

Uma transportadora não deve colocar um adolescente para dirigir um caminhão.

Uma empresa não deve colocar um aprendiz em atividade perigosa ou insalubre incompatível com sua condição.

Um hospital não deve permitir que um jovem sem habilitação execute atividade para a qual exista requisito profissional legal.

Mas dessas constatações não decorre necessariamente que centenas ou milhares de trabalhadores devam desaparecer da base utilizada para dimensionar a responsabilidade das empresas com a formação profissional dos jovens.

Existe outro caminho.

Preservar a oportunidade e adaptar o caminho para alcançá-la.

Esse deveria ser o princípio do acordo.

A análise das próprias emendas apresentadas demonstra que já existem no Senado elementos para essa construção.

As Emendas 8 e 14 mostram que é possível discutir modalidades alternativas sem eliminar automaticamente a base.

As Emendas 10 e 11 reforçam a dimensão pedagógica.

A Emenda 12 amplia a possibilidade de formação em regiões distantes.

A Emenda 13 procura transformar recursos financeiros em capacidade efetiva de formação.

A Emenda 15 reconhece situações de impossibilidade comprovada.

E a Emenda 18 coloca em discussão a necessária prioridade para os jovens em maior situação de vulnerabilidade.

Há, portanto, matéria-prima legislativa para um acordo.

O desafio agora é organizá-la em torno de um objetivo comum.

BASE AMPLA + CUMPRIMENTO ALTERNATIVO + FORMAÇÃO DE QUALIDADE

Esse equilíbrio permite preservar a segurança jurídica das empresas sem esvaziar a política de aprendizagem.

Permite proteger o adolescente sem retirar oportunidades dos jovens.

Permite transformar uma obrigação trabalhista em uma política educacional e de desenvolvimento.

E permite que o Estatuto do Aprendiz cumpra aquilo que deve ser sua finalidade maior:

construir uma ponte efetiva entre educação, qualificação profissional, cidadania e trabalho.

O Senado Federal tem, nas próximas semanas, a oportunidade de construir esse entendimento e entregar ao país um Estatuto moderno, equilibrado e capaz de ampliar oportunidades para as novas gerações.

Prof. Dr. Helio Dias
Presidente do IVEPESP — Instituto para a Valorização da Educação e da Pesquisa do Estado de São Paulo
https://ivepesp.org.br/membro/helio-dias/

Nota elaborada com base na tramitação e nos documentos disponíveis no Senado Federal até 16 de agosto de 2026.